实施“四园驱动”战略 推进山区城乡统筹发展

实施“四园驱动”战略   推进山区城乡统筹发展

——广元市统筹城乡综合配套改革的探索与实践

中共广元市委书记   罗强

编者按：

    自我市被确定为全省统筹城乡综合配套改革试点市以来，我们把握市情特征，探索形成了实施“四园驱动”战略推进山区城乡统筹发展的路子，取得了阶段性成效。近日，市委书记罗强同志在第六届“九三论坛”暨第二届“四川县域科学发展论坛”上就我市实施“四园驱动”战略推进山区城乡统筹发展发表演讲，得到与会领导和专家的充分肯定。罗强书记的演讲，既从理论高度对我市推进统筹城乡发展的探索实践进行了全面总结，又明确了我市进一步推进城乡统筹发展的方向、思路、重点和方法。现将罗强书记的演讲全文刊发，请各地各部门认真学习，抓好贯彻落实，不断推进我市统筹城乡发展取得新的更大成效。

    广元地处山区，发展基础薄弱，工业化程度低，城市发展相对滞后，以工哺农、以城带乡的能力不强。2007年7月，四川省将我市确定为全省三个统筹城乡综合配套改革试点市之一，赋予我市探索贫困山区城乡统筹发展途径的任务。四年来，在省委、省政府的坚强领导下，我们立足市情实际，抢抓试点机遇，大力探索与实践，初步形成了实施“四园驱动”战略推进山区城乡统筹发展的路子，促进了全市经济社会快速协调发展。

基本思路

    四年来，我市以科学发展观为指导，以着力打破二元结构、有效解决“三农”问题为重点，通过深入调研、反复论证和试点探索，初步形成了我市统筹城乡发展的基本思路。

    （一）“四园驱动”是核心抓手。按照新型工业化、城镇化和农业现代化“三化”联动的要求，围绕加快资源转化、培育支柱产业，推进优势企业向园区集中的现代工业园，构建加快发展、以工带农的强大引擎；以特色农业产业化经营为方向，建设土地向大户业主集中、项目资金向园区集中、农产品向龙头企业集中、传统农民向产业化工人转变的特色农业产业园区，打造带动农村和农业加快发展的龙头和直接载体；依托丰富的特色文化旅游资源建设生态文化旅游园区，不断拓展统筹城乡发展的空间；依托职教资源优势，建设新型职业教育园区，提供城乡统筹发展的人才支持，为农民身份转变搭建智慧平台。通过“四园”建设，形成以园为极、连极成轴、以园带片的发展格局，驱动城乡统筹发展。

    （二）“四个转变”是发展过程。“四园驱动”促进城乡统筹发展，具体是通过促进“四个转变”去贯穿统筹城乡发展的全过程。一是推进农村土地经营模式转变，按照“四园”建设规模化用地要求，推进农民一家一户分散的土地向规模化经营转变。二是推进农民身份转变。建设现代工业园区可将农民就近直接吸引到工厂变为企业工人，建设特色农业产业园区后可促进农民就地在园区变成季节性用工，建设生态文化旅游园区能够吸收农民就地从事旅游服务业工作，从而促进农民身份逐步转变。三是推进农村生活条件转变。通过“四园”建设，园区内及周边农村的水、电、路、气等基础条件和学校、医院、服务站等社会公共服务设施快速改善；建成园区直接辐射和带动周边生态小康新村建设，使农民生活条件与城市居民差距明显缩小。四是推进农民生活方式转变。“四园”建设深刻影响农民的生活方式发生极大转变，新农村小区普遍建有卫生室、文化室、广播室、便民超市等配套设施建设，使农民逐渐像城里人一样生活。

    （三）“五个统筹”是基本要求。一是统筹城乡规划，建立城乡统筹、相互衔接、全面覆盖的“全域广元”规划体系，引领城乡统筹发展。二是统筹城乡公共资源配置，初步建成城乡统筹、乡村连接一体的交通体系、基础设施保障体系和公共服务体系，推进城乡公共服务渐趋均等化。

    三是统筹社会保障，逐步建立健全新型农村合作医疗、农民养老保险、农村居民最低生活保障等制度，逐步实现城乡社会保障制度统筹并轨。四是统筹城乡社会管理，逐步建立统一的城乡户籍管理制度，加快形成城乡贯通一体的行政和社会事业管理体制，保障城乡和谐有序发展。五是统筹生态建设，坚持低碳发展路径，努力建设城乡生态一体、低碳宜居的美好新广元。

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主要做法

    广元，既没有平原地区普遍展开的优势条件，也没有强大工业带动支撑，统筹城乡发展不能一蹴而就和全面推进。我们的做法是：

    （一）坚持工作从局部突破。抓住统筹城乡发展中的关键点，先易后难，局部突破。一是着力在农村土地流转促进集约经营上突破。积极探索委托流转、转包、转租、转让、互换、入股等方式，引导农村土地向业主大户集中，对核心园区土地实行统征或统租，吸引农民土地入股，推动农村土地向“四园”集中。仅全市已建成的31个特色农业产业园区的核心区面积即达30.5万亩，带动周边90余万亩土地发展特色农业产业。二是着力在推进山区林业综合开发上突破。坚持“既要绿水青山，也要金山银山”的理念，以发展现代林业为方向，加快林业结构调整和林业集约开发，全市共组建林业产业化专业合作组织5910家，建成林产品加工企业21家，实现林业总产值50亿元，山区群众人均从林业上获益758元，“三集中一转变”的山区林业综合开发“广元模式”在中国西部推广。三是着力在推进农村金融组织创新破解农村发展融资难上突破。发展小额贷款公司4家，新成立村镇银行和农村资金互助社5家，发展市县融资担保公司6家，建立贫困村扶贫资金项目互助社180个，农村创新金融组织融资能力不断增强。积极争取国有商业金融机构的涉农信贷，三年来支农贷款比改革前增长近3倍。四是着力在建立完善农村社会保障制度上突破。针对农民在建设“四园”中土地统征统租或流转到大户后的社会保障难题，全市下决心积极探索建立农民养老、医疗保险、贫困救济、以及就业、特困救助等社会保障制度创新，切实解决农民后顾之忧。

    （二）坚持星火燎原式推进。广元山区区情特征决定了统筹城乡发展不可能一体化全面推进。我们在统筹城乡发展中坚持以市城区为核、以县城周边和平坝地区为点、以东西与南北交通动脉为轴合理布局“四园”，点轴互连，递次推进。各地根据自身财力和发展基础，按照总体规划布局，一年重点推进一批园区建设，几年集合形成城乡统筹发展片，从而形成统筹城乡发展的星星之火逐步燎原的格局。充分发挥园区的集聚辐射效益，以园带片，从而带动周边农村产业、基础设施、公共事业统筹发展，一园带一片，多园形成面，经过数年努力就可达到全域城乡统筹与均衡发展的目的。

    （三）坚持从改革行政管理体制入手。为切实加快统筹城乡发展的进程，我们坚持从改革行政体制入手，着力解决城乡统筹发展中的体制性障碍。一是改革城乡规划管理体制，建立城乡统一的规划管理体制，全市投入8600多万元编制城乡统筹发展、城乡基础设施建设、城乡生产力布局与产业发展、全市土地利用等全域总体规划和全域新农村建设规划，切实解决规划中多年来形成的重城市、轻农村和城乡分割的问题，引领城乡统筹科学发展水平明显提高。二是改革行政管理体制。将过去城乡规划与建管分割的林业与园林绿化、水务、城乡市政管理、环境卫生、城乡公共交通等10多个领域的部门职能进行全面整合与职能延伸，新组建的林业和园林管理、水务、城市综合管理执法等职能部门，城乡一体化管理格局基本形成。三是创新社会管理制度，尤其是社会管理资源与工作重点向农村、向基层倾斜，在全市农村创新村（居）务监督管理、治安联防、扶贫济困制度，构建与城乡统筹发展相适应的基层民主治理等各方面管理模式，全市文明村组覆盖面比改革前提高1.7倍，农村犯罪率大幅下降，全市成功创建全国首个“无毒害市”，维稳、综治工作连续三年考评名列全省前列。

    （四）坚持厅市合作上下联动。在统筹城乡发展中，面对政策创新难题，我们主动寻求省级有关部门的指导与支持，逐步形成了良好的厅市合作、上下联动的改革合力。在统筹城乡综合配套改革中，我们先后与省林业、劳动、科技等6个部门形成了厅市合作机制，共同破解改革难题，加大对广项目支持，有力地推进了相关行业统筹城乡发展综合配套改革。如与省林业厅合作，共同推进“6+3”特色林产业迅猛发展，工业原料林、森林蔬菜和优质核桃基地每年以10万亩的速度增长，全市森林覆盖率达到53.2%；与省人力资源和社会保障厅开展厅市合作，省厅率先在我市苍溪县开展统筹城乡劳动保障制度试点，改革经验在全省推广；与省科技厅开展厅市合作，大力度推动我市低碳发展，共同推进我市先后荣获“中国十大低碳贡献城市”和全国首批“低碳发展突出贡献城市”称号。与此同时，“九广合作”、市校合作深入推进，厅市合作、上下联动，有力保障和促进了我市城乡统筹发展。

初步成效

    开展试点工作四年以来，我市以“四园驱动”战略为核心推进山区统筹城乡发展，取得了阶段性成效，初步显现出五大变化。

    （一）“三化”联动引领经济快速增长，统筹城乡发展带动力明显增强。近三年，全市工业园区新开发面积45.5平方公里，建设新材料、新能源、电子信息、生物医药等特色产业园区13个，承接产业转移项目473个，其中亿元以上项目156个，招商引资到位市外资金236.8亿元，全市工业增加值增长1.97倍，工业园区亿元以上企业数增加168%，广元军民融合高新技术产业化基地等3个园区获批全省首批特色高新技术产业化基地称号。全市农业产业园区发展如雨后春笋，带动16.3万农民脱贫致富，农民纯收入四年增长83%，以苍溪猕猴桃、青川黑木耳等为主的“广元七绝”特色农产品规模化生产能力大幅度提升，吸引农产品加工与营销入园企业110家，2010年实现产值32亿元，园区覆盖的农户年人均纯收入平均增长2700元以上；建成市级以上生态文化旅游园区36个，其中建成国家AAAA级景区8个，数量跃居全省第二，2010年全市接待游客总数突破700万人次，带动农村大量劳动力转移到景区服务；职业教育快速发展，目前已拥有高等职业技术学院1所、中等职业学校24所，职业教育园区在校生规模超过７万人，近三年培养毕业职教生6.5万人，培训农民工30.5万人，全市输出劳务241.9万人次，实现劳务收入145.2亿元。在“四园”的强力驱动下，全市新型工业化、城镇化和农业现代化“三化”联动，拉动全市经济快速增长。2010年全市生产总值比2006增长93.3%，全社会固定资产投资是2006年的5.2倍，地方财政一般预算增长3.3倍，工业化率由2006年的23.8%提高到32.6%，城镇化率由2006年的28.5%提高到34.5%，全市带动城乡统筹发展的能力明显提升。四年间全市财政对“三农”投入年均增长40%以上。

    （二）农村基础设施极大改善，城乡公共服务设施差距明显缩小。坚持基础设施和社会事业项目向农村倾斜，紧紧抓住灾后重建机遇，推动农村基础条件大提升大改善。全市新建和改造农村公路7884公里，92%的乡镇和50%的村通水泥路或油路，建成农村客运站174个，城乡互通、方便快捷的公路交通网络基本形成。建成各类水利工程4.8万处，自来水入户率达66%，农村群众饮水更加安全方便。全面完成农村用电“户户通”工程，城乡实现同网同价。农村电话入户率超过90%。实施公共服务设施项目3450个，1200多座学校、医院、福利院等拔地而起，所有乡镇建有卫生院，所有村建有卫生站，80%的乡镇（街道）建有文化站，40%以上的村和社区建有文化室。通过灾后重建和统筹城乡发展改革试点，全市农村基础设施建设水平和公共服务水平前进了15至20年，越来越多的农民过上了跟城里人一样的生活。

    （三）城乡资源配置不断优化，城乡市场一体化进程加快。以实施“万村千乡”市场工程为契机，建成标准化大型综合市场110个，基本建成以乡镇为中心的农村商贸综合服务中心、商业配送中心，标准化农家店覆盖60%的行政村，农村消费品、生产资料、农产品收购市场等市场体系初步形成，农民和城里人一样在家门口就能买到物美价廉的商品，2010年全市社会消费品零售总额比2006年增长1.95倍。农村市场体系和农产品营销网络的日益完善，促进了各种要素、各种资源在城乡间的自由流动和优化配置，城乡经济融合度不断提高。同时，对农村市场采取了更加严格的监管措施，严防假冒伪劣产品流入农村，农村市场更加安全有序。

    （四）农村社会保障水平明显提高，城乡社会保障制度建设渐趋一体。初步建立了“广覆盖、多档次、城乡相衔接”的新型农村社会养老保险制度，全市新型农村养老保险试点覆盖人数48.5万人。争取到国务院首批启动的城镇居民基本医疗保险试点市，7个县区全部列入全国39个劳动保障灾后恢复重建重点县区，建立了覆盖全体城乡居民的基本医疗保险、补充医疗保险和医疗救助制度，农村居民享受到了与城市居民平等的医疗保障权利。新型农村合作医疗参合率达95%，保障水平不断提高。全市五项社会保险参保率达到90%以上，城乡低保对象实现应保尽保。创新建立的“1+4”城乡就业和“七位一体”农民工工作模式经验在全国全省推广。

    （五）生态小康新村建设步伐加快，农村生活条件明显改善。建成生态小康新村1187个，占全市建制村总数的47.7%。通过“六个一加三配套”、“五改五通”等重点建设，全面配套农村供水、供电、供气、道路、电视、电话、网络等基础设施，农村沼气入户率62.7%，农民生产生活条件明显改善。选择产业基础好、居住集中度高、公共设施完备的地区，启动了新农村综合体建设，以苍溪县元坝镇井坝村、元坝区柳桥新村为代表的山区新农村综合体建设初具规模。狠抓农房风貌塑造和农村居住环境绿化、美化、净化，集中开展“三乱”治理，推进垃圾分类处理，农村面貌焕然一新。我市的“生态小康型”社会主义新农村建设被确定为全省六个社会主义新农村建设模式之一。

    实施山区城乡统筹综合配套改革试点四年来，我们深深地体会到，“四园驱动”不仅是带动全市经济增长，推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化“三化”联动的主要发展形式，更是连片山区推进城乡统筹发展的强大引擎，是欠发达地区解决城乡经济发展、社会管理二元分割矛盾的有效抓手，是解决山区农村劳动力就地转移的直接载体，只要一年一年坚持不懈地沿着这条道路走下去，点轴成片，星火燎原，贫困山区统筹城乡发展的目标完全能够实现。